挖掘城乡发展空间潜力

　　来源：2020-08-11 中国自然资源报

　　首席记者 洪曙光

　　合肥市高新区创新工业园区鸟瞰。

　　作为全国节约集约用地试点市，安徽省合肥市把节约集约用地作为“立市之本”，在实践中积极探索新机制，从立体化、多层次方面推进节约集约用地工作落实，积累了丰富的经验和做法。

　　建章立制，构建科学支撑

　　合肥市把制度建设摆在任务之首来抓，在顶层设计和具体操作等方面，边探索、边实践、边规范，建立健全一系列制度机制，构建保障试点成功的“四梁八柱”。

　　在顶层设计方面，合肥市建立市、县两级土地管理委员会集体决策制度，从党委、政府决策层面为土地资源市场配置、土地节约集约利用审核把关；建立节约集约用地目标考核制度，将各县（市）区、开发区节约集约用地情况纳入年度目标考核体系，配以较高权重。

　　建立工业项目用地规模预核定制度，根据产业类型、市场前景、建设时序及投资税收等初步核定用地规模。随后，经市人大立法确定，建立了划拨土地使用权最低价款制度，即申请划拨土地须缴纳80万元/亩～120万元/亩不等的最低价款。

　　建立土地利用“双向约束”制度，即依托出让合同的约定，通过设立投资强度、产出额度、上缴税收、就业规模等指标，对用地单位进行约束；通过明确并联审批、缺席默认、限时办结等规定，对政府部门进行约束。

　　建立建设项目开竣工督查工作机制，动态监控用地使用情况。同时建立了阳光地产制度，坚持净地出让，确保资源市场配置、信息广泛公开、操作公正透明。

　　建立批而未供和闲置土地清理处置长效机制，设立批而未供和闲置土地清理处置工作专班，主要负责人任组长亲自抓、分管负责人任副组长具体抓，相关工作部署和工作进展在局长办公会进行通报。合肥市印发《合肥市清理处置批而未供和闲置土地专项行动的实施方案》，要求各县（市）区统一思想认识、强化监督管理、建立长效机制，从体制机制和监管等方面，认真分析造成土地批而未供和闲置的原因，针对薄弱环节，完善程序，规范行为，堵塞漏洞，从源头上防范批而未供和闲置土地现象发生，切实维护良好的土地管理秩序。

　　规划统筹，创新节地模式

　　完善土地利用相关规划，坚持集聚发展导向，顺应空间发展规律，确立“1331”城市空间发展战略，即提升主城区、发展3个城市副中心、推进3个产业基地、创新建设环巢湖生态示范区，通过科学划定发展空间，促进土地资源节约集约利用。坚持“两规合一”的空间管制制度，在土地利用总体规划图上叠加城市规划路网，在城乡规划确定的“1331”城市空间发展战略各组团之间规划永久基本农田，固化城镇开发边界，划定生态保护红线，发挥生态保护功能，促进国土资源空间优化布局。积极推进“多规合一”；开展城镇低效建设用地再开发利用专项规划、城市地下空间开发利用规划、滨湖新区及三大开发区节约集约用地专项规划等。

　　在城乡统筹方面，合肥市在农村土地整治中采取“整村推进”模式，充分运用城乡建设用地增减挂钩试点政策，按照“民为主、村负责、乡领导、县统筹、市补助”的方式，集中投入、整村推进。开展董铺大房郢水库地、新桥机场、汤池温泉三大土地整治重大工程，促进重点区域主体功能、农业生产、生态景观和人居环境的全面提升。年度新增耕地面积连续跨越3、4、5万亩3个台阶，新增耕地面积位居全省前列，连续21年实现耕地占补平衡。

　　在工业集聚方面，合肥市在开发园区建设中设立供地门槛、推广标准厂房等模式，明确规定开发园区范围内新上工业项目用地，亩均固定投资强度不得低于400万元或亩均税收不得低于30万元；固定资产投资总额低于3亿元的工业项目，不单独供地，须入驻开发园区标准化厂房；园区标准化厂房建设综合容积率普遍大于2.0，节地效果显著。

　　在老城区改造提升方面，合肥市通过群众自治、三榜公示、证照认定、成本监督等机制，在基础设施用地中采取“先通后畅”模式，尽量利用原有线形改造道路，园区道路先安排主干部分的用地，人行道、慢车道只控制规划线形，有效挖掘存量建设用地潜力。

　　在新城区紧凑建设方面，滨湖新区采取集约建设模式，即道路建设按方格网统一布局，水、电、气、通信等各类管网随骨干路网同步铺设到位，交通站场枢纽立体建设，充分利用地上地下空间，与传统的自由式路网结构建设相比，节约10%的用地面积；坚持多种功能混合的综合开发项目及功能丰富的街区营造，大型综合社区高密度混合建设，相比传统商住用地，容积率大幅提高。

　　成效明显，节地水平提升

　　合肥市连续多年在安徽省“各省辖市单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核”中荣获“优秀”等级；全市建设用地供地率始终保持在85%以上，位居全省第一。

　　在2019年度国家级开发区土地集约利用监测统计情况的通报中，合肥市没有一个开发区被列入指标排名靠后名单。在全国421个工业主导型开发区中，合肥出口加工区排名第6、合肥综合保税区排名第42、合肥经济技术开发区排名第109。全国110个产城融合型开发区中合肥高新技术产业开发区排名第18。合肥出口加工区工业用地综合容积率指标在全国421个工业主导型开发区中排名第9，合肥高新技术产业开发区综合地均税收在全国110个产城融合型开发区中排名第11。

　　此外，2012～2016年，肥东县、长丰县、包河区、肥西县、庐江县、巢湖市先后成功创建全国国土资源节约集约模范县（市），受到部通报表彰。而在落实国务院大督查土地利用计划指标奖励市县名单中，合肥市每年都获得奖励，其中2017年为长丰县，2018年为肥东县，2019年为肥西县，2020年为蜀山区。

　　试点开展以来，合肥市节约集约用地水平持续提升，对比2010年与2018年数据：全市地均产出强度由131.7万元/公顷提高到384.62万元/公顷，年均增长14.3%；全市新增用地地均投入强度由504.1万元/亩提高到1115.7万元/亩，年均增长12%；全市单位GDP建设用地使用面积由1339亩/亿元下降到390亩/亿元，年均下降16.7%，每年均超额完成省下达的指标任务；全市人均城镇工矿用地面积由136平方米/人降低到132平方米/人；全市城乡建设用地人口承载水平由4542人/平方公里提高到4633人/平方公里，存量建设用地供应比例由14.3%提高到36%；工业用地平均容积率从过去的0.6提高到1.0以上。

　　此外，合肥市推动“双项清理”工作，闲置和低效土地清理处置已步入常态化。2017年以来，通过开展“百日攻坚”等专项行动，合肥市共清理处置闲置和低效用地近20万亩。