自然保护区生态补偿机制改革路径探索

　　自然保护区生态补偿机制改革路径探索

　　0.引言

　　党的二十大报告明确要求，要以自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程，同时要建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。自然保护区是指保护典型的自然生态系统和珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹区域。自然保护区是自然保护地体系的重要组成部分，对于维系生态安全、保障生态调节功能和提供良好人居环境具有重要的作用。本文所指的自然保护区为陆地自然保护区。目前，全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2750个，总面积为147.17万km2，其中自然保护区陆域面积占陆域国土面积的l4.86%。然而，在加快推进自然保护区建设的同时，部分自然保护区特别是早期在“抢救性保护”方针指导下设立的自然保护区还存在空间布局亟需完善、历史遗留问题突出、现实矛盾冲突尖锐、科学化精细化管理有待加强等问题。在生态保护红线制度的严格管控下，优化调整后的自然保护区原则上按照禁止开发区域的要求进行管理，其中核心保护区原则上禁止人为活动，一般控制区仅允许存在对生态功能不造成破坏的有限人为活动，因此，自然保护区的禁限管控会对区域内的工矿企业和原住居民的生产生活产生较大的影响，从而在中央政府和地方政府之间、政府和私人主体之间产生保护与发展上的利益冲突。生态补偿作为一种促进生态保护者自愿提供生态产品的激励型政策工具，对于促进自然保护区绿色发展、生态保护和民生改善具有重要的作用。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确要求建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制，根据自然保护地规模和管护成效加大保护补偿力度，为自然保护区生态补偿机制改革指明了方向。

　　当前有关自然保护区生态补偿机制的研究主要集中于利益相关者、补偿标准、补偿方式等单一要素问题和海洋自然保护区生态补偿机制，缺乏从整体层面对陆地自然保护区生态补偿机制的研究。本文在阐述自然保护区生态补偿机制改革价值意蕴的基础上，深入分析自然保护区生态补偿的实践样态与主要问题，进而提出自然保护区生态补偿机制改革的路径选择，以期为推动建设人与自然和谐共生的自然保护区提供有益的理论参考。

　　1.自然保护区生态补偿机制改革的价值意蕴

　　自然保护区生态补偿机制是指综合考虑生态产品价值、生态保护成本和发展机会成本，运用政府和市场等手段，对自然保护区生态保护利益相关者之间的利益关系进行调节的制度安排。自然保护区生态补偿机制不是“坚实的结晶体”，而是一个处于动态发展变化中的有机整体，推进自然保护区生态补偿机制改革具有重要的价值意蕴。

　　1.1适应市场化、多元化生态补偿机制改革要求

　　随着全球生态环境问题日益突出，世界各国对生态环境的重视程度也达到前所未有的高度。作为一种“基于自然的经济”的手段，生态补偿在调节绿水青山保护者和金山银山受益者之间的利益矛盾中的有效性和可持续性逐渐显现。由于自然资源产权制度条件、生态保护市场发育水平、国土面积、经济发展所处阶段等特征的差异，西方发达国家生态补偿项目的参与主体、补偿方式和资金来源渠道较为多元，市场化程度较高，而我国的生态补偿项目仍然以财政转移支付为主，私营部门、非政府组织(NGO)等非政府行为体不仅缺乏正式的制度渠道和政府的主动积极引导，而且彼此之间的交流与合作也缺乏有效路径。因此，建立健全市场化、多元化自然保护区生态补偿机制，是重点区域生态补偿制度改革的重要内容。政府是自然保护区生态补偿的责任主体，但不是唯一的补偿主体，在满足一定的制度技术条件下，政府可以通过制度创新和市场培育，引导企业、村集体经济组织、环保NGO和国际社会组织等社会力量参与自然保护区生态系统服务的生产、分配、交换和消费过程。同时，政府通过强化激励、硬化约束，清晰界定自然保护区生态补偿中政府与市场的角色定位和行为边界，分层次、分类别保护自然保护区内居民和集体经济组织的土地发展权，实现受益与补偿相对应，享受补偿权利与履行保护义务相匹配。

　　1.2坚持走绿水青山和金山银山双向转化的道路

　　观念是行动的先导，坚持什么样的发展观就有什么样的发展道路。生态环境问题突出的根源，不仅局限于重要生态系统和重要生态空间被挤占和破坏，还在于生态系统服务的经济效益、社会效益和生态效益的市场价值未能得到充分显现，一定程度上存在着“产品高价、资源低价、环境无价”的现象。事实上，如果大量的生态保护收益相对于生态保护者而言是外部性的，生态系统服务就难以有效参与市场经济循环，也就无法提高生态系统服务质量和扩大再生产。“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”我国的自然保护区主要集中分布在青藏高原、秦岭、大小兴安岭、长江流域、黄河流域等国家重要生态安全屏障和生物多样性保护优先区域，大多既是生态资源富集地区又是经济欠发达地区，在有限人为活动管控下，自然保护区内的资源开发利用规模受到较大限制，迫切要求以“两山”理念引领自然保护区实现绿色高质量发展，通过转变发展方式不断增强内生发展动力和发展活力。生态补偿作为严守自然保护区的激励措施，是实现自然保护区生态产品价值的重要手段。自然保护区生态补偿着眼于经济发展和生态保护的矛盾冲突，在确保自然保护区保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的前提下，采取市场交易或经济补偿手段弥补自然保护区生态保护者的利益损失。从静态来看这属于生态系统服务外部性内部化的过程，从动态来看属于自然资源资产保值和增值的过程，本质上都有利于推动实现“政府得绿、社会得益、保护者得利”的共赢格局。

　　1.3建设人与自然和谐共生美丽家园的现实需要

　　人是自然界发展到一定阶段的产物，人类社会经济活动的开展既需要自然界提供生产资料和生活资料，同时人类社会经济活动也深刻影响着自然生态系统的功能和结构。针对工业革命后人类过度开发利用资源环境导致的生态系统退化问题，恩格斯早就发出过警告，“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”改革开放40多年来，我国经济的持续高速增长极大地丰富了人民群众的物质财富和精神财富，与此同时，过去一段时间内以牺牲资源环境为代价的粗放型发展方式，也导致了生物多样性丧失、自然灾害频发和生态系统退化等严峻的生态环境问题，成为美丽中国建设和中华民族永续发展的短板。自然保护区内的自然生态要素和自然保护区居民所形成的共生共存的关系，是人与自然生命共同体在自然保护区内的集中表现。自然保护区是否守得住、可持续，不仅要求经过科学论证的划定技术规范和勘界定标技术规程，还要通过建立健全自然保护区生态补偿机制调节自然保护区生态保护者和受益者之间的利益矛盾。因此，要破除生态中心主义和人类中心主义的一元中心论，走生态保护和经济发展协同共进之路，将自然保护区生态保护者与自然保护区生态系统之间的关系转化为多元补偿主体和自然保护区生态保护者之间的经济利益关系，通过市场化、多元化生态补偿方式，促进自然保护区经济社会发展全面绿色转型，推动自然保护区形成人与自然和谐共生新格局。

　　2.自然保护区生态补偿机制改革的实践探索

　　2.1自然保护区生态补偿机制改革的实践样态

　　生态补偿政策框架设计是确保自然保护区生态保护和高质量发展的重要基石。自2016年以来，各省（自治区、直辖市）根据《关于健全生态保护补偿机制的意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等中央政策文件的要求，结合地区实际，相继制定了省级层面的实施意见，为省域内各级政府探索建立自然保护区生态补偿机制提供了根本的制度遵循。

　　在各省（自治区、直辖市）制定的实施意见中，涉及自然保护区生态补偿的政策措施与国家层面的要求基本一致，但也体现出差异化的政策思路。从补偿范围看，云南、天津、甘肃、新疆等省（自治区、直辖市）的补偿范围为国家级自然保护区，山西省的补偿范围为省级自然保护区，西藏、湖南、湖北等省（自治区）的补偿范围为省级以上自然保护区，福建、贵州、广西、宁夏、陕西等省（自治区）的补偿范围则为各类自然保护区，其中海南等省的自然保护区生态补偿主要是用于自然资源保护和生态环境修复、科学研究、生态环境监管能力建设等。从资金使用安排看，福建、贵州、青海等省明确提出要建立自然保护区综合性生态补偿政策。同时，部分省份还制定了自然保护区生态补偿的专门办法或配套政策。其中，黑龙江、内蒙古、陕西、甘肃、重庆等省（自治区、直辖市）重点聚焦自然保护区矿业权分类退出补偿机制，青海、湖北等省的自然保护区生态补偿政策主要集中于自然保护区建设和管理工作，贵州等省以生态补偿脱贫为手段优先安排省级及以上自然保护区贫困人口易地搬迁。

　　2.1.1扩大补偿主体范围

　　由于大多数生态产品具有外部性、公共物品属性、产权不清晰等特性，受益者并不会主动付费，这要求政府必须作为这部分受益者的代理方，弥补生态系统服务市场失灵。同时，随着生态财政支出的压力与日俱增，政府亟需通过完善相关制度技术条件，扩大补偿主体范围。已有实践通过完善政策引导和财政投入机制，制定差别化激励政策，探索自然资源资产所有权与经营权分离，使市场主体依法获得自然资源资产的经营权、使用权等，提高市场主体参与自然保护区生态补偿的积极性和主动性。例如，广东省对参与湛江红树林国家级自然保护区生态修复的市场主体给予空间优化、产权激励、指标使用、资源利用、财税支持、金融扶持、科技扶持等七方面的支持，核心内容是赋予修复主体在一定期限内拥有自然资源的特许使用权。此外，部分地区还探索建立纳入NGO、科研机构、社区居民等公益性或第三方主体的生态产业化协作平台，有效提升自然保护区生态产品价值实现水平。例如，云南省白马雪山国家级自然保护区成立的霞若乡社区共管协会，不仅吸收社区居民担任副理事长和监事会成员，而且先后接受了全球环境基金(GEF)、世界自然基金会(WWF)、大自然保护协会(TNC)等机构提供的生态补偿项目支持。

　　2.1.2优化补偿标准

　　补偿标准是生态补偿机制设计的核心要素。从成本―收益视角看，只有提供给生态保护者的实际补偿高于他们从其他任何可能的土地利用类型中获得的额外收益，且必须小于生态产品对使用者的价值，才能促成双方达成补偿协议。在过去一个时期内，为了加快推进自然保护区生态建设且出于社会公平考量，制定的自然保护区生态补偿标准主要是依据受偿者的生态保护（投入）成本，虽然具有规模经济却缺乏效率，难以充分调动生态保护者的积极性。经过多年的探索实践，在自然保护区生态补偿工作推进过程中，一些地区制定的补偿标准开始逐渐由命令控制型向尊重生态保护者的意愿演进。例如，在黑龙江、安徽、山东、甘肃等省的自然保护区矿业权分类退出方案中，补偿标准的确定采取政府与矿业权人协商的方式，其中黑龙江、山东、甘肃等省事先由政府对补偿金额予以调查核实，安徽、甘肃、黑龙江等省在协商不一致时允许第三方评估机构介入。

　　2.1.3拓展补偿方式

　　生态产品同时兼有自然属性和经济属性，无偿使用既会产生“公地的悲剧”，也会损害社会公平。补偿方式作为贯通绿水青山转化为金山银山的纽带，直接关系到生态补偿的实际效果。在自然保护区生态补偿实践中，除了采用财政转移支付、贷款贴息、税收减免、设立自然保护区生态补偿专项基金等常规补偿方式外，部分省份还积极探索社区共管、生态产业化经营、技术培训等多样化补偿方式，在顺利推进自然保护区生态保护工作的同时，农牧民的利益损失也获得更高水平的补偿。例如，福建省戴云山国家级自然保护区持续推进生态保护与社区发展有机结合，不仅完善了生态保护的基础设施，而且助力社区居民生计改善；贵州省宽阔水国家级自然保护区构建起盐肤木花养蜂产蜜、人工挂虫袋复叶结倍、林下培育中药材和食用菌的“五倍子+”集成增效创新模式，带动了保护区周边镇村广泛发展五倍子产业；云南省白马雪山国家级自然保护区康普管理所对白济汛乡永安村维西丫口付生养殖专业合作社社员开展创收技能培训，提升社员内生发展能力。

　　2.1.4强化绩效评估

　　绩效评估是确保补偿目标区域生态产品有效供给的重要环节。然而，现实中许多生态补偿项目往往拘囿于交易成本而表现为监管弱化样态，使得生态补偿更像是一种环境补贴政策。随着自然保护区生态安全形势日益严峻，一些省份实施的生态补偿绩效评估逐渐从消极型向积极型转变。例如，《山东省省级及以上自然保护区生态补偿办法（试行）》已明确不再是由省级财政无条件向自然保护区转移支付资金，而是根据自然保护区12类58项指标的考核结果进行分配。2020年，山东省根据自然保护区管护面积、核心区保护等考核结果，对37个自然保护区（包括国家级、省级）奖励生态补偿资金5838万元，对7个国家级自然保护区给付管护资金1200万元，对在环保督察、专项检查等发现严重问题的8个自然保护区取消补偿资格。此外，浙江、江西等省为推动自然保护区生态补偿绩效评估数字化、智能化、网络化，通过对生态补偿数据资源进行整合和挖掘，探索建立了“地眼金睛”全域生态环境监测感知网、省级“生态云”大数据平台。

　　2.2自然保护区生态补偿机制改革的问题检视

　　虽然我国自然保护区生态补偿机制改革取得一定进展，但由于历史欠账较多、利益相关主体复杂，加之完善制度技术条件是一个渐进过程，因此，自然保护区生态补偿机制改革中仍存在一些突出问题。

　　2.2.1法律法规建设滞后

　　《中华人民共和国自然保护区条例》(2017年修订)属于行政法规，法律位阶较低，主要依附于相关行业法律（如森林、草原、生物多样性等类型的自然保护区主要依附于《森林法》《草原法》和《野生动物保护法》），且缺乏衔接生态补偿的相关条款。同时，目前除山东等省份外，无论是国家层面还是省级层面，均未制定自然保护区生态补偿的指导意见或专门办法，自然保护区生态补偿相关内容大多散见于其他政策法规中。虽然在国家发展和改革委员会2020年11月发布的《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》中指出“国家对依法划定的各类自然保护地予以生态保护补偿”，但是该条例至今尚未正式发布，且自然保护地包括国家公园、自然保护区和自然公园3种类型，不同自然保护地类型的生态补偿机制设计均存在较大差异。此外，自然保护区范围边界与土地权属不清，特别是存在违法违规项目的保护区，边界权属问题尤为严重，法律法规建设的滞后致使自然保护区生态补偿范围边界难以确定。

　　2.2.2补偿资金缺口较大

　　自然保护区生态保护和修复属于公益性极强的生态建设工程，建设和管理都需要大量的资金投入。当前，我国自然保护区生态补偿资金来源渠道主要为财政资金，与发达国家以政府财政资金为主、社会资金积极投入的资金来源结构相比，我国自然保护区生态补偿资金来源渠道相对单一。部分地区存在省、市、县三级财政都没有设立自然保护区专项资金，而是分散在林业、草原、水利等不同部门的情况，且不同类型保护区主管部门资金投入大不相同。政府融资平台融资行为受限较多，企业债、项目收益债发行主体资质受限，市政债券发行受总量调控，额度较低，缺乏中长期低息贷款优惠政策，存在信贷资金还款利息压力。例如，原国家林业局设有林业国家级自然保护区能力建设补助专项资金，仅支持林业部门主管的国家级自然保护区；原农业、国土资源等主管部门未设立自然保护区专项资金；中央财政湿地保护项目补偿区域为国际重要湿地和国家级自然保护区，并未囊括国家重要湿地、省级自然保护区和国家湿地公园。

　　2.2.3补偿标准偏低

　　政府主导的生态补偿能够利用行政权威整合全域资源，实现自然保护区生态建设的规模经济，但存在补偿效率不高的问题，且长期依赖政府补偿会给财政资金造成巨大的压力，难以形成可持续的补偿路径。当政府投入的补偿资金难以满足自然保护区生态受偿者的利益诉求时，如补偿标准偏低、补偿不到位等问题，会影响自然保护区的生态保护效果。由于历史遗留问题，致使不少自然保护区与城镇空间相交叉，许多位于自然保护区内的生态要素或者矿业权，并不能完全享受相关补偿政策，如自然保护区内仍然存在部分人工商品林，需要通过人工商品林赎买等方式破解生态保护与林农利益矛盾。在推进自然保护区核心保护区农牧民易地搬迁和矿业权分类退出过程中，不少地方未能在充分调研论证的基础上制定合理的补偿标准，使农牧民和矿业权人遭受极大的利益损失。针对自然保护区内的森林、草原、湿地等各类要素补偿只是考虑到土地利用变化的直接损失，并未顾及发展机会成本，且补偿范围并未完全覆盖各类要素。

　　2.2.4补偿方式较为单一

　　虽然部分地区在自然保护区市场化补偿方式探索中取得了积极的进展，但由于制约生态产品商品化和货币化的制度技术问题尚未从根本上得到解决，市场化补偿方式的应用范围并不广泛，总体上仍然以政府补偿为主。一些自然保护区发展起来的生态产业，在一定程度上得益于当地良好的资源禀赋，但对于生态环境敏感地区和生态环境脆弱地区而言，首要的问题是如何加大生态系统保护修复力度，将“穷山恶水”转化为“绿水青山”。此外，自然保护区和经济欠发达地区在地理位置上存在高度一致性，虽然生态补偿通过资金补偿、技术补偿、实物补偿等方式可以弥补自然保护区生态保护者的部分利益损失，在一定程度上实现生态保护行为外部性内部化，但在现实中，由于自然保护区生态保护和缓解贫困的目标往往相冲突，通常很难精准识别补偿区域和补偿人口，目前较为有效的解决方案是采用现金补偿和将当地有劳动能力的低收入人口直接转变为生态管护员的岗位补偿相结合的补偿方式，实现生态保护和民生改善的“双赢”。

　　3.自然保护区生态补偿机制改革的路径选择

　　生态受益者或其代理方（如政府、非政府组织）通过实施生态补偿项目促使自然保护区生态利益相关者与自然生态系统形成共生共存关系，是自然命运共同体、人类命运共同体和人与自然命运共同体的综合表现。建立健全自然保护区生态补偿机制是一项复杂而艰巨的系统工程，并不是简单参照森林、草原、流域等重点领域和重点生态功能区生态补偿机制的运作方式就可以实现的。新时代新征程上，高质量推进自然保护区生态补偿机制改革，既要遵循生态补偿机制的一般运作规律，也要基于自然保护区的特殊性，这样才能促进自然保护区绿色发展，推动实现人与自然和谐共生。

　　3.1健全生态补偿法律法规体系

　　2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确提出“修改完善自然保护区条例……推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定”，因此，要落实自然保护区生态补偿机制改革，首先要加快修订完善《中华人民共和国自然保护区条例》，将建立健全自然保护区生态补偿机制作为重要内容纳入相关条款中。同时，推动制定出台自然保护地法，从上位法的高度，突出自然保护区的生态保护功能，将自然保护区生态补偿纳入法治轨道。其次，要加快研究制定国家层面的《生态保护补偿条例》，化解单行法缺乏统一性、协同性的顽疾，对涉及自然保护区生态补偿的部分，明确规定补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿方式、绩效考核等关键性要素。再次，要鼓励各省（自治区、直辖市）以国家层面的《生态保护补偿条例》为指导，借鉴《山东省自然保护区生态补偿暂行办法》有益部分，加快制定符合地方实际的自然保护区生态补偿办法。

　　3.2提高生态补偿资金使用效益

　　发达国家经验表明，建立稳定、多元的资金投入机制，是弥补生态保护者利益损失的重要基础。要积极借鉴发达国家经验，对于自然保护区中产权关系模糊、补偿规模较大、利益相关者众多的公益性生态保护项目，应当主要由政府代表社会公众支付补偿资金。应通过整合农业农村、林草、水利等部门有关自然保护区生态补偿的资金，按照补偿区域优先级，重点向生态环境敏感脆弱地区和低收入人口倾斜。应进一步完善自然保护区生态补偿资金管理机制，明确补偿资金的切割使用，健全自然保护区生态补偿资金管理与监督办法。为了缓解政府的财政负担且弥补政府在自然保护区生态补偿中的失灵区间，应当适当引入社会主体，发行自然保护区生态彩票，牵头设立自然保护区生态保护基金，探索自然保护区生态保护项目政府和社会资本合作(PPP)，提高自然保护区生态建设的质量和效率。积极鼓励和引导非政府组织(NGO)和企业等通过捐赠等方式支持自然保护区生态补偿项目运行。

　　3.3分类实施差别化补偿标准

　　推动自然保护区生态补偿标准趋近于自然保护区生态产品价值，不仅需要拓宽生态补偿资金的来源渠道，更要通过分类实施差别化补偿标准，确保自然保护区生态补偿的有效性。一方面，自然保护区生态补偿标准的制定要充分考虑自然保护区生态产品价值、自然保护区面积特别是核心保护区面积、自然保护区级别等因素，对自然保护区面积大和生态功能重要的地区实行优先补偿、定点补偿，并向贫困地区倾斜。另—方面，由于自然保护区具有水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等多种生态系统服务功能，因此要根据不同自然保护区生态保护成本和发展机会成本制定差别化的补偿标准。例如，可尝试探索建立核心保护区和一般控制区补偿联动、分类补偿和分档补助相结合的差别化补偿标准体系。同时，针对需要退出的采矿权和探矿权，可采用资金补偿、矿业权或资源置换补偿等方式，经与权属人充分协商后确定补偿标准。

　　3.4探索市场化、多元化补偿方式

　　市场化生态补偿方式是基于市场的政策工具，可有效促进生态产品价值实现。自然保护区蕴含着丰富的自然资源和生物多样性，可在人为活动管控要求内，探索竹林碳汇交易、水权水质交易、绿化增量指标交易、生物多样性银行等市场化生态补偿方式，把自然保护区富集的绿水青山更好地转化为金山银山。同时，针对单一补偿方式难以满足生态保护者差异化利益诉求的问题，积极探索多元化补偿方式。政策制定者应当因事施策，采取多种补偿方式相结合的形式，例如：对于自然保护区核心保护区，需要对原住民实行生态搬迁，有效的补偿方式不仅需要对原住民的生计损失进行补偿，还需要考虑原住民的后续发展问题；对于一般控制区域，由于原住民的人为活动受到限制，如何通过组合资金、政策、技术等要素，因地制宜发展与社区居民利益联结的特色生态产业，是自然保护区生态保护和绿色发展的关键。

　　

　　

　　摘自《中国国土资源经济》2023年4期

原文链接：http://zrzy.hebei.gov.cn/heb/gongk/gkml/kjxx/kpyd/10917138815767822336.html
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